Седьмой пункт Повестки дня – GB.288/7
332-й доклад Комитета по свободе объединения
Часть 1
…
Передача случаев в Комитет экспертов
12. Комитет привлекает внимание Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций к законодательным аспектам следующих случаев: Венгрия (случай № 2118), Российская Федерация (случай № 2216), Босния-Герцеговина (случай № 2225), Франция (случай № 2233), Пакистан (случай № 2242) И Шри Ланка (случай № 2255)
Часть 2
…
Стр. 237 (французская версия)
Дело № 2216
Жалоба против Правительства Российской Федерации, представленная
Российским профессиональным союзом моряков (РПСМ)
Состав жалобы: принятие законодательства, противоречащего принципам свободы объединения, а именно не признание Трудовым кодексом РФ профсоюзов, созданных по профессиональному признаку и продвижение единой системы профсоюзов, дискриминация профсоюзов, объединяющих меньшинство работников, отказ в праве вести коллективные переговоры на уровне предприятий вышестоящим профсоюзам, а также федерациям и конфедерациям, и нарушение права на забастовку.
891. Российский профсоюз моряков (РПСМ) подал указанную жалобу в обращении от 12 августа 2002 г. РПСМ направлял также дополнительную информацию в письмах от 27 сентября 2002 г. и 24 июля 2003 г.
892. Правительство направило свои замечания на жалобу в обращении от 5 сентября 2003 г.
893. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию МОТ № 98 о Свободе объединения и защите прав на организацию 1948 г., и Конвенцию МОТ № 98 о праве на организацию и ведение коллективных переговоров 1949 г.
А. Претензии в жалобе
894. В своих обращениях от 12 августа и от 27 сентября 2002 года и от 24 июля 2003 года, РПСМ утверждает, что новый Трудовой кодекс РФ нарушает принципы свободы объединения. В частности, заявитель указывает на следующие положения ТК РФ, противоречащие названным выше Конвенциям МОТ: не признание профессиональных союзов, созданных по профессиональному признаку и продвижение единой системы профсоюзов; дискриминация профсоюзов меньшей численности; отказ в праве на ведение коллективных переговоров на уровне предприятий профсоюзам более высокого уровня, а также федерациям и конфедерациям; нарушение права на забастовку.
895. Что касается первого требования, то заявитель утверждает, что общая концепция социального партнерства в Российской Федерации в том виде, в каком она закреплена в Трудовом кодексе, отражает особенности и учитывает интересы только профсоюзов, построенных по территориально-отраслевому принципу, положенному в основу структуры Федерации независимых профсоюзов (ФНПР). О правах профсоюзов, организованных по профессиональному признаку, ТК РФ не упоминает. Таковыми профсоюзами являются Конфедерация труда России (КТР), членской организацией которой является организация-заявитель, и Всероссийская конфедерация труда (ВКТ). Кроме того, статья 45 ТК РФ не предусматривает такой вид коллективных соглашений, как профессиональные соглашения и, таким образом, исключает из правового регулирования одну из форм социального партнерства, при которой членство в профсоюзе основано на принадлежности к профессии. Применение указанного подхода на практике привело к тому, что только представители ФНПР были привлечены к обсуждению нового Трудового кодекса; представители двух других общероссийских объединений профсоюзов не были допущены к участию в этом обсуждении, несмотря на то, что они представляют работников, занятых, в основном, в частном секторе экономики и, следовательно, имеют практический опыт работы в условиях рынка. Поэтому заявитель делает вывод, что Трудовой кодекс РФ навязывает работникам единую систему профсоюзов, входящих в ФНПР.
896. Во-вторых, заявитель утверждает, что Трудовой кодекс предоставляет преимущество профсоюзам большей численности. А именно, в отношении ведения коллективных переговоров заявитель ссылается на ч. 3 ст. 37 ТК РФ, согласно которой в случае не достижения договоренности между различными действующими в организации (на предприятии) первичными профсоюзными организациями о создании единого представительного органа для ведения коллективных переговоров, представительство работников осуществляет та первичная профсоюзная организация, которая объединяет более половины работников организации. Схожим образом, в соответствии с частью 6 указанной статьи ТК РФ, преимущественным правом на ведение коллективных переговоров и заключение соглашений на федеральном уровне (например, генеральные или отраслевые соглашения) также пользуются общероссийские профсоюзы (объединения профсоюзов) большей численности. Более того, по мнению заявителя, указанные положения закона, предоставляющие преимущество профсоюзам большей численности, подлежат применению в независимости от наличия у указанных профсоюзов соответствующих полномочий работников, что противоречит одному из основополагающих принципов социального партнерства, предусмотренному ст. 24 Кодекса, в соответствии с которым представители работников должны быть полномочными. Названные положения, по мнению заявителя, лишают работников, состоящих в меньших по численности профсоюзах, права на компетентную и действенную защиту своих трудовых прав. В подтверждение заявитель ссылается на опыт практического применения ТК РФ, так, предложение, сделанное Федерацией профсоюзов работников морского транспорта (ФМПРТ), в состав которой входит и организация-заявитель, о формировании единого представительного органа для ведения коллективных переговоров по заключению Отраслевого соглашения по речному транспорту на 2002 год, было отвергнуто Профсоюзом работников водного транспорта, членской организацией ФНПР. Последний в качестве обоснования своей позиции, сослался на ч. 6 ст. 37 ТК РФ, которая, по его мнению, не предусматривает подобные права на ведение коллективных переговоров «представителям профсоюзного меньшинства». Соглашение на 2002 – 2005 годы было заключено без участия ФМПРТ.
897. Далее, по тому же вопросу, РПСМ приводит положения и ст. 372 ТК РФ, которая, по его мнению, позволяет работодателю игнорировать мнение профсоюза меньшей численности. Указанная статья обязывает работодателя направлять проекты локальных нормативных актов по труду в выборных профсоюзный орган, представляющий интересы всех или, по крайней мере, большинства работников данной организации. Отсутствие аналогичной обязанности работодателя в отношении меньших по численности профсоюзов, лишает, по мнению заявителя, работников права по своему выбору создавать профессиональные союзы.
898. Заявитель далее утверждает, что статья 31 Трудового кодекса, которая устанавливает, что «при отсутствии в организации первичной профсоюзной организации, а также при наличии первичной профсоюзной организации, объединяющей менее половины работников, на общем собрании работники могут поручить представление своих интересов указанной профсоюзной организации либо иному представителю», оставляет решение вопроса о том, в какой профсоюз работник должен вступить, на усмотрение общего собрания; другими словами, указанная норма ставит право работников на вступление в выбранный ими профсоюз в зависимость от решения других работников, не являющихся членами этого профсоюза.
899. В третьих, заявитель утверждает, что часть 2 статьи 29, статьи 30, 37 и 372 Трудового кодекса нарушают права вышестоящих профсоюзов, а также федераций и конфедераций профсоюзов на заключение коллективных договоров в организациях, так как указанные статьи закрепляют исключительное право на представительство работников на уровне организации, в том числе и право на участие в коллективных переговорах, за первичными профсоюзными организациями и не предоставляют подобных прав самим профсоюзам или объединениям профсоюзов.
900. В заключение, заявитель ссылается на две статьи Трудового кодекса, которые, по его мнению, нарушают право на забастовку. В соответствии с частью 2 статьи 399 ТК РФ, выдвинутые представителями работников требования к работодателю должны быть в последующем утверждены на общем собрании (конференции) работников. По мнению заявителя, указанная статья лишает профсоюзов права самостоятельно участвовать в организации и проведении забастовок. Таким же образом, статья 410 ТК РФ обязывает профсоюзы утверждать любое их решение об объявлении забастовки на общем собрании (конференции) работников организации. Более того, закрепив в качестве условия правомочности такого рода собрания присутствие на нем не менее двух третей работников, законодатель фактически сделал проведение законных забастовок невозможным.
В. Ответ Правительства
901. В письме от 5 сентября 2003 г. Правительство утверждает, что новый Трудовой кодекс соответствует положениям Конвенций МОТ № 87 и № 98. Статья 37 Кодекса, регулирующая порядок ведения коллективных переговоров, устанавливает процедуру, которая подлежит применению в случае если ни один из профсоюзов не объединяет более половины работников. В этом случае, согласно части 4 статьи 37, общее собрание (конференция) работников тайным голосованием определяет профсоюз, которому поручается формирование представительного органа. Часть 5 статьи 37 предусматривает порядок создания единого представительного органа, а следовательно, и участие в ведении коллективных переговоров всех профсоюзов. В соответствии с указанной частью статьи 37 ТК РФ, первичные профсоюзные организации могут направить своих представителей в состав представительного органа в любое время до момента полписания коллективного договора. Как утверждает Правительство, система пропорционального представительства, предусмотренная статьей 37, является справедливой и соответствует международным стандартам. В случае нарушения положений указанной статьи, Гражданский процессуальный кодекс РФ предусматривает меры, которые могут быть использованы до судебного разбирательства. Более того, в соответствии со статьей 357 Трудового кодекса, профсоюз может направить жалобу государственному инспектору труда, который имеет право привлечь к административной ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, а также профсоюз может обратиться в суд.
902. Правительство далее представило комментарии относительно письма, направленного Профсоюзом работников водного транспорта (ПРВТ) в Федерацию профсоюзов морского транспорта (ФПРМТ), в котором первая организация отвергает предложение второй о формировании единого представительного органа для ведения коллективных переговоров о заключении отраслевого соглашения по речному транспорту на 2002 г. Правительство отмечает, что ответ, данный ПРВТ, противоречит части 6 статьи 37 Трудового кодекса, предоставляющей право на ведение переговоров на уровне Российской Федерации, отрасли или территории соответствующим профсоюзам или их объединениям. При наличии на соответствующем уровне нескольких профсоюзов, каждому из них предоставляется право на представительство в составе единого представительного органа, формируемого на пропорциональной основе. Право на ведение коллективных переговоров и заключение коллективных договоров может осуществляться профсоюзом, объединяющим большинство работников, только при отсутствии договорённости о создании такого органа. Правительство также утверждает, что указанное предполагаемое нарушение социального партнёрства профсоюзами – явление, скорее, единичное. Более того, организация, подавшая жалобу, не воспользовалась доступными ей средствами защиты прав и урегулирования конфликтов, предусмотренными национальным законодательством.
903. Что касается вопроса консультаций с профсоюзами во время обсуждения проекта нового Трудового кодекса, Правительство утверждает, что проект Трудового кодекса был опубликован в «Российской газете» с тем, чтобы заинтересованные организации могли представить свои замечания. Все полученные предложения были изучены надлежащим образом. Проект Трудового кодекса изучался согласительной комиссией с участием общероссийских профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и других общественных организаций. В ходе обсуждения поправок к Трудовому кодексу, были также изучены все присланные мнения.
С. Заключения Комитета
904. Комитет отмечает, что в данном деле заявитель утверждает, что Трудовой Кодекс нарушает принципы свободы объединения. В частности, заявитель указывает на следующие положения ТК РФ, противоречащие Конвенциям [МОТ]: не признание профсоюзов, созданных по профессиональному признаку и продвижение единой системы профсоюзов, дискриминация меньших по численности профсоюзов, отказ в праве на ведение коллективных переговоров на уровне предприятия профсоюзам более высокого уровня, а также федерациям и конфедерациям, и нарушение права на забастовку.
905. В отношении первого утверждения Комитет принимает к сведению, что, по мнению заявителя, общая концепция социального партнёрства, в том виде как она закреплена в Кодексе, не отражает особенности организаций работников, созданных по принципу принадлежности к профессии, и что Трудовой кодекс в статье 45 ограничивает право на ведение коллективных переговоров, не предоставляя возможности заключать профессиональные соглашения. Правительство не представило своих замечаний по данному вопросу. В связи с этим, Комитет полагает, что организации работников и работодатели, а также организации работодателей, должны быть свободны в определении уровня ведения переговоров, и им должна быть предоставлена возможность заключения профессиональных соглашений. На основании изложенного, Комитет обращается с просьбой к Правительству принять все необходимые меры, включая дополнение статьи 45 ТК РФ таким образом, чтобы обеспечить профсоюзам, объединяющим работников одной профессии и их объединениям возможность ведения коллективных переговоров на своем уровне как юридически, так и фактически. Комитет обращается с просьбой к Правительству информировать его о принятых или предполагаемых к принятию мер по данному вопросу.
906. Комитет далее обращает внимание на озабоченность заявителя о том, что Трудовой кодекс навязывает работникам единую систему профсоюзов, входящих в ФНПР. Заявитель приводит в пример ситуацию, когда Министерство труда и социального развития обратилось к помощи ФНПР для разъяснения и толкования одной из статей Трудового кодекса. Заявитель также утверждает, что только представители этой организации были привлечены к обсуждению проекта нового Трудового кодекса. Комитет также принимает к сведению соответствующее замечание Правительства о том, что все заинтересованные организации имели возможность представить свои предложения и замечания по проекту нового Трудового кодекса, и что все полученные мнения были изучены надлежащим образом. По вопросу же о поручении, данным Министерством труда ФНПР о толковании определённой статьи Трудового кодекса, Правительство не представило своих комментариев. Комитет считает, что консультирование только с наиболее представительными организациями работников в период подготовки законодательства, затрагивающего их интересы, а также по вопросам применения этого законодательства, не является само по себе нарушением прав профсоюзов. ( См. Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов, четвертое издание, 1996, §§ 926 и 305).
907. Говоря о преимуществе, предоставляемом Трудовым кодексом профсоюзам большей численности в процессе ведения коллективных переговоров, заявитель ссылается на процедуру, установленную статьей 37 Кодекса, в соответствии с которой при отсутствии договоренности между различными первичными профсоюзными организациями, действующими в данной организации, о создании единого представительного органа для ведения коллективных переговоров, право на представительство интересов работников предоставляется той первичной профсоюзной организации, которая объединяет более половины работников. Комитет принимает к сведению соответствующее замечание Правительства, а также тот факт, что часть 5 статьи 37 ТК РФ направлена на дополнительную защиту прав на участие в ведении коллективных переговоров действующих в организации иных первичных профсоюзных организаций, так как в любое последующее время за ними сохраняется возможность направить своих представителей в состав единого представительного органа. Таким образом, Комитет, полагает, что в данном случае благосклонное отношение законодателя к интересам наиболее представительного профессионального союза не противоречит Конвенции № 98.
908. Далее, Комитет принимает к сведению статью 372 Трудового кодекса РФ, которая, как утверждает заявитель, позволяет работодателю игнорировать мнения меньшего по численности профсоюза, так как она обязывает работодателя направлять проекты локальных нормативных актов по труду только в выборный орган профсоюза, объединяющего всех или, по крайней мере, большинство работников организации. Заявитель утверждает, что указанная норма, предоставляя преимущества большему по численности профсоюзу, нарушает свободу выбора работников. В связи с этим, Комитет напоминает, что определенные преимущества могут быть предоставлены профессиональным союзам в зависимости от степени их представительности, при условии, однако, что выполняется ряд требований, а также, что такое различие сводится только к признанию определенных привилегий и не приводит к лишению профсоюзов, не признаваемых наиболее представительными, основных средств защиты профессиональных интересов их членов, средств организации их управления и деятельности и составления своих программ (См. Сборник, там же, п. 309).
909. Комитет далее обращает внимание на статью 31 Кодекса, согласно которой при отсутствии в организации первичной профсоюзной организации, а также при наличии профсоюзной организации, объединяющей менее половины работников, на общем собрании (конференции) работники могут поручить представительство своих интересов указанной профсоюзной организации или иному представителю. Комитет принимает к сведению мнение заявителя о том, что указанная статья при предусмотренных ею обстоятельствах оставляет решение вопроса о представительстве интересов работников на усмотрение общего собрания работников и это автоматически ставит решение работника о вступлении в тот или иной профсоюз в зависимость от решения других работников. Представляется, что действительно существует противоречие между статьей 31 и статьей 37 ТК РФ, которая, в свою очередь, устанавливает, что в случае если ни одна из профсоюзных организаций не объединяет более половины работников, необходимо проведение тайного голосования для определения той первичной профсоюзной организации, которой поручается вести коллективные переговоры. Комитет полагает, что проблема состоит не в том, имеют ли возможность все работники участвовать в выборе представляющего их интересы профсоюза в случае если ни одна из профсоюзных организаций не объединяет большинство работников, а скорее в том, что статья 31, как представляется, дает работникам возможность избрать иных, не профсоюзных, представителей, даже при возможном наличии на предприятии профсоюза. Комитет напоминает, что Рекомендация МОТ № 91 о коллективных переговорах (1951 год) подчёркивает роль организаций трудящихся как стороны в коллективных переговорах; в ней говорится о представителях нечленов профсоюза только при отсутствии организации на предприятии. В этих условиях прямые переговоры между предприятием и его наемными работниками в обход существующих представительных организаций могут наносить ущерб принципу, гласящему, что переговоры между работодателями и организациями трудящихся должны поощряться и развиваться (См. Сборник, там же, п. 785). Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству изменить статью 31 ТК РФ таким образом, чтобы гарантировать, что только в отсутствие профсоюзной организации в организации (на рабочем месте) работники могут избирать иных представителей для представления своих интересов. Комитет просит Правительство информировать его о принятых или предполагаемых к принятию мерах по данному вопросу.
910. По вопросу о нарушении прав профсоюзов более высокого уровня, а также федераций и конфедераций на заключение коллективных договоров в организациях, Комитет придерживается точки зрения, выраженной Комитетом экспертов, согласно которой любое ограничение или запрещение в этом отношении задерживает развитие производственных отношений, в особенности, препятствует организациям, не имеющим достаточных средств, в получении помощи от вышестоящих организаций, которые в принципе лучше обеспечены кадрами, денежными средствами, а также имеют соответствующий опыт, что необходимо для обеспечения успеха в коллективных переговорах. [См. Общий обзор по свободе объединения и коллективным переговорам, 1994 г., §783], и полагает, что такие организации (федерации, конфедерации) действительно должны иметь возможность заключать коллективные договоры [См. Сборник, там же, §783). В связи с этим Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству изменить либо дополнить законодательство своей страны с тем, чтобы вышестоящим профсоюзным организациям, а также федерациям и конфедерациям, был обеспечен доступ к ведению коллективных переговоров, а также им было предоставлено право заключать коллективные договоры в организациях. Комитет просит Правительство информировать его о принятых или предполагаемых к принятию мерах по данному вопросу.
911. Что касается утверждений об ограничении права на забастовку, Комитет отмечает, что заявитель приводит положения двух статей Кодекса. По мнению заявителя, часть 2 статьи 399 ТК РФ требует, чтобы требования, которые профсоюз намерен предъявить работодателю, были утверждены на общем собрании (конференции) работников. Заявитель далее ссылается также и на статью 410 ТК РФ, которая устанавливает, что условием правомочности проведения указанного собрания является присутствие на нем не менее двух третей работников организации, и решение о проведении забастовки считается принятым, если за него проголосовало не менее половины присутствующих работников. Что касается статьи 399 ТК РФ, Комитет отмечает, что указанная статья сформулирована следующим образом: «требования, выдвинутые работниками и (или) представительным органом работников организации (...) утверждаются на соответствующем собрании (конференции) работников. Собрание работников считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины работающих. Конференция считается правомочной, если на ней присутствуют не менее двух третей избранных делегатов», в то время как часть 6 статьи 399 ТК РФ устанавливает, что «требования профессиональных союзов выдвигаются и направляются соответствующим сторонам социального партнерства». При анализе данного текста, у Комитета возникает вопрос, обязывает ли закон только непрофсоюзных представителей работников обращаться к собранию или конференции работников либо указанное положение должно применяться и к профессиональным союзам. По данному вопросу Правительство не представило никакой информации. Учитывая, что профсоюзы должны иметь право свободно определять порядок предъявления требований к работодателю, и законодательство не должно препятствовать деятельности профсоюза, обязывая его созывать общее собрание каждый раз, когда выдвигаются требования к работодателю, Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству предоставить дополнительную информацию в отношении того, как статья 399 ТК РФ применяется на практике.
912. По вопросу о кворуме, необходимом для принятия голосованием решения о проведении забастовки, Комитет полагает, что сама по себе обязанность принимать такое решение при наличии определенного кворума может считаться допустимой; соблюдение положения о кворуме в две трети работников может оказаться трудновыполнимым, особенно при наличии большого числа членов профсоюза, работающих на обширных территориях (См. Сборник, там же, п. п. 510 - 511). Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству внести изменения в законодательство о снижении положения о кворуме, необходимом для принятия решения о забастовке, а также информировать его о принятых или предполагаемых к принятию мерах по данному вопросу.
913. Комитет предлагает Комитету экспертов по применению Конвенций и Рекомендаций обратить внимание на законодательные аспекты рассматриваемого дела.
Рекомендации Комитета
914. В свете вышеизложенных заключений, Комитет предлагает Административному Совету одобрить следующие рекомендации:
- В отношении вопроса о непризнании Трудовым Кодексом профсоюзов, объединяющих членов одной профессии, и в особенности не признании за ними прав на ведение коллективных переговоров, Комитет убедительно просит Правительство принять все необходимые меры, включая изменение статьи 45 ТК РФ с тем, чтобы обеспечить как юридически, так и практически возможность ведения коллективных переговоров по заключению профессиональных соглашений. Комитет также настоятельно просит Правительство информировать о его о принятых мерах.
- Комитет обращается с настоятельной просьбой к Правительству изменить статью 31 Трудового кодекса таким образом, чтобы обеспечить принцип, что только в случае отсутствия в организации профсоюзной организации работники могут избирать иных представителей для представления своих интересов. Комитет также просит Правительство информировать его о принятых мерах.
- По вопросу о нарушении прав профсоюзных организаций, не являющихся первичными профсоюзными организациями, а также федераций и конфедераций на заключение коллективных договоров в организациях, Комитет убедительно просит Правительство изменить или дополнить законодательство своей страны таким образом, чтобы вышестоящим профсоюзным организациям, федерациям и конфедерациям профсоюзов был обеспечен доступ к ведению коллективных переговоров, а также им было предоставлено право заключать коллективные договоры. Комитет просит Правительство информировать его о принятых мерах.
- В отношении вопроса о предполагаемой обязанности профсоюза об утверждении требований, которые он намерен предъявить работодателю, на общем собрании (конференции) работников, Комитет обращается с просьбой к Правительству предоставить ему дополнительную информацию о том, как статья 399 Трудового кодекса применяется на практике.
- Что касается вопроса об ограничении права на забастовку, Комитет убедительно просит Правительство изменить статью 410 Трудового кодекса таким образом, чтобы снизить требование о наличии кворума, необходимого для голосования по вопросу об объявлении забастовки, и информировать Комитет о принятых мерах.
- Комитет предлагает Комитету экспертов по применению Конвенций и Рекомендаций обратить внимание на законодательные аспекты рассматриваемого дела.