Исследования: Профсоюзы

Доклад Комитета по свободе объединения

Российская Федерация (Дело № 2244)

Конфедерация труда России (КТР)

11 декабря 2002

Заявитель утверждает о нарушении профсоюзных прав Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников (РПЛБЖ) (член КТР), в частности, о не проведении консультаций с представителями работников в процессе принятия решений, влияющих на трудовые права работников; отказе вести коллективные переговоры; отказе в регистрации вновь образованных профсоюзных организаций и отказе в регистрации изменений, вносимых в учредительные документы действующих; вмешательстве государственных властей в деятельность профсоюза и нарушении права свободно вырабатывать свой устав; запрете забастовок; фаворитизме по отношению ко второму профсоюзу (Роспрофжел) и дискриминации всех других профсоюзов, существующих на железнодорожном транспорте.

Доклад № 337

(Том LXXXVIII, 2005, Серия В, № 2)

Доклад, в котором Комитет просит информировать его о развитии ситуации

Заявления: Заявитель утверждает о нарушении профсоюзных прав Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников (РПЛБЖ) (члене КТР), в частности, о не проведении консультаций с представителями работников в процессе принятия решений, влияющих на трудовые права работников; отказе вести коллективные переговоры; отказе в регистрации вновь образованных профсоюзных организаций и отказе в регистрации изменений, вносимых в учредительные документы действующих; вмешательстве государственных властей в деятельность профсоюза и нарушении права заявителя свободно вырабатывать свой устав; запрете забастовок; фаворитизме по отношению ко второму профсоюзу (Роспрофжел) и дискриминации всех других профсоюзов, существующих на железнодорожном транспорте.

1223. Жалоба содержится в сообщении, датированном 11 декабря 2002 года, направленным Конфедерацией труда России (КТР).

1224. Правительство направило свои замечания в сообщениях от 5 сентября 2003 г. и 1 марта 2005 г.

1225. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о свободе объединения и защите права на организацию № 87, 1948 г., и Конвенцию № 98 о применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров.

А. Заявления истца.

1. 1226. В сообщении от 11 декабря 2002 г. КТР утверждает о нарушении профсоюзных прав Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников (РПЛБЖ), который является членом КТР.

1. 1227. КТР сообщает, что РПЛБЖ, объединяющий работников локомотивных бригад предприятий железнодорожного транспорта Российской Федерации, был создан в январе 1992 г. По состоянию на дату подачи жалобы РПЛБЖ имел статус общероссийского профессионального союза и объединял более500 членов. До 1992 года, на протяжении около 70 лет, на железнодорожном транспорте существовал только один профсоюз – Российский профсоюз железнодорожников и транспортных строителей (Роспрофжел).

1. 1228. Заявитель далее утверждает, что Министерство путей сообщения (МПС) управляет всеми организациями железнодорожного транспорта. МПС является федеральным органом исполнительной власти, на который возложено проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, а также регулирование хозяйственной деятельности железных дорог в Российской Федерации. КТР утверждает, что поскольку все указания МПС обязательны для организаций железнодорожного транспорта, то именно МПС является тем органом, который на самом деле регулирует условия труда работников в этих организациях.

1229. По мнению КТР, появление независимого профсоюза на железнодорожном транспорте вызвало чрезвычайно негативную реакцию со стороны работодателей всех уровней, от администрации отдельных подразделений железнодорожного транспорта до чиновников МПС. Заявитель утверждает, что с того момента, когда РПЛБЖ был создан, он не признавался как профсоюз, и МПС препятствовало его деятельности. В частности, заявитель утверждает об отсутствии консультаций с представителями работников по вопросам, касающимся социально-трудовых прав; отказе вести коллективные переговоры; отказе в регистрации вновь образованных профсоюзных организаций и в регистрации изменений, вносимых в учредительные документы действующих; вмешательстве властей в деятельность профсоюза и нарушении права РПЛБЖ свободно вырабатывать свой устав; запрете забастовок; фаворитизме по отношению ко второму профсоюзу (Роспрофжел) и дискриминации всех других профсоюзов, существующих на железнодорожном транспорте.

Отсутствие консультаций с представителями работников по вопросам, касающимся социально-трудовых прав работников.

1230. Заявитель приводит положения ст. 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г., в соответствии с которой «проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов». Однако 8 мая 2001 г. Правительство РФ одобрило Программу структурной реформы железнодорожного транспорта, которая непосредственным образом затрагивала социально-трудовые права работников, так как предусматривала сокращение рабочих мест, уменьшение социальных расходов, изменения в системе оплаты труда и др., без каких-либо консультаций с РПЛБЖ, несмотря на многочисленные обращения последнего в комиссию МПС, занимавшуюся вопросами указанной структурной реформы.

1231. КТР указывает также, что на предприятиях железнодорожного транспорта существует практика проведения консультаций только с Роспрофжел. Более того, как только администрация принимает тот или иной документ, для РПЛБЖ становится невозможным познакомиться с содержанием этого документа.

Отказ вести коллективные переговоры

1232. По мнению заявителя, российское законодательство не отводит исключительную роль по заключению коллективных договоров наиболее представительному профсоюзу. Оно предоставляет это право всем действующим в организации профсоюзам. Заявитель ссылается на ст. 6 Федерального закона «О коллективных договорах» от 11 марта 1992 г., в соответствии с которой в случае если в организации, или на федеральном, отраслевом, профессиональном и других уровнях, существует несколько представителей работников, каждому из них предоставляется право на ведение переговоров от имени объединяемых им членов профсоюза или представляемых им работников. Эта статья также обязывает работодателей вести коллективные переговоры по требованиям, выдвинутым профсоюзами. Заявитель утверждает, что в октябре – ноябре 1997 г. несколько первичных профсоюзных организаций РПЛБЖ направили свои требования администрациям соответствующих организаций – работодателей. Однако руководители локомотивных депо отказались начать примирительные процедуры, ссылаясь на то, что только Московская железная дорога (МЖД) могла удовлетворить те требования, которые выдвинули указанные профсоюзы. За период с февраля 1997 г. по август 1998 г. требования постоянно пересылались руководителю Московской железной дороги одновременно с предложением начать коллективные переговоры. МЖД отказывалась начать коллективные переговоры, ссылаясь на то, что МЖД не является непосредственным работодателем. Заявитель утверждает, что подобных проблем Роспрофжел никогда не сталкивался. Заявитель далее поясняет, что письмом от 27 мая 1998 г. администрация МЖД уведомила РПЛБЖ об отказе вести переговоры. КТР указывает, что, однако, в том же самом письме МЖД сослалась на коллективный договор, заключенный в 1997 г. с Роспрофжел. КТР далее поясняет, что Московская транспортная прокуратура пришла к выводу о незаконности отказа администрации МЖД начать коллективные переговоры и потребовала от Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Министерства труда и социального развития предпринять меры по урегулированию спора. Прокуратура официально признала, что МЖД фактически представляла интересы железнодорожного транспорта и имела полномочия заключать коллективные договоры. Центральная межрегиональная комиссия Министерства труда и социального развития пришла к выводу, что МЖД была компетентна рассматривать требования, направленные РПЛБЖ. С целью урегулирования конфликта РПЛБЖ обратился за помощью к Московской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. 27 апреля 1998 г., в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», согласно которой в случаях, когда забастовка запрещена, решение по коллективному трудовому спору принимает Президент Российской Федерации в течение десяти дней, РПЛБЖ обратился к Президенту РФ. Вопрос, однако, был передан на рассмотрение в Правительство РФ и затем в Министерство путей сообщения. Видя отсутствие результата своих действий, руководители первичных профсоюзных организаций РПЛБЖ еще раз обратились к Президенту, но и это шаг не принес результата.

1233. РПЛБЖ и по момент подачи жалобы так и не смог провести коллективные переговоры с организациями ж/д транспорта с тем, чтобы разработать и включить в коллективный договор положения, которые отражали бы специфические условия труда работников локомотивных бригад. Ситуация, по утверждению заявителя, усугублялась отказом Роспрофжел сформировать единый представительный орган с целью ведения коллективных переговоров. Заявитель утверждает, что даже в случаях, когда представители РПЛБЖ на отдельных предприятиях могут стать членами комиссии по разработке коллективного договора, администрация таких предприятий соглашается подписать коллективный договор только с Роспрофжел.

1234. По утверждению заявителя, российское законодательство не предусматривает заключение отраслевого тарифного соглашения с наиболее представительным профсоюзом. Все общероссийские профсоюзы и их объединения имеют право заключать такие соглашения. РПЛБЖ, согласно своему статусу общероссийского профсоюза, имеет, таким образом, право заключать тарифные соглашения в транспортной отрасли. Тем не менее, МПС отказывается вести переговоры с РПЛБЖ, ссылаясь на существование отраслевого тарифного соглашения, заключенного с Роспрофжел, которое распространяется на всех работников федерального железнодорожного транспорта. Заявитель утверждает, что МПС предложило РПЛБЖ сформировать единый представительный орган с Роспрофжел. Однако последний ни разу не ответил на многочисленные обращения РПЛБЖ, и отраслевые тарифные соглашения на 1998 – 2000 гг. и 2001 – 2003 г.г. были заключены без участия РПЛБЖ.

Отказ в регистрации вновь образованных профсоюзных организаций и отказ в государственной регистрации дополнений в учредительные документы уже существующих

1235. Заявитель объясняет, что законодательство позволяет профсоюзам осуществлять свою деятельность без государственной регистрации органами юстиции. Регистрация является обязательной для получения профсоюзом статуса юридического лица. Статья 8 Федерального закона «О профессиональных союзах …» устанавливает обязанность органов юстиции провести регистрацию профсоюзов. Однако, по утверждению заявителя, эта норма практически не действует на практике. КТР заявляет, что органы юстиции систематически отказывают в регистрации уставов вновь образованных профсоюзов и дополнений в уставы существующих. Отсутствие статуса юридического лица часто препятствует эффективной защите интересов работников. В частности, КТР приводит в качестве примеров следующие случаи отказа в государственной регистрации:

- Главное Управление юстиции по г. Москве дважды отказало в государственной регистрации Межрегионального объединения профсоюзов Московских железных дорог;

- 21 апреля 2000 г. было отказано в регистрации Территориальной организации РПЛБЖ на Московской железной дороге; и

- дважды был получен отказ в государственной регистрации первичной профсоюзной организации РПЛБЖ депо Узловая МЖД.

1236. По мнению КТР, причины отказа, на которые ссылались органы юстиции для обоснования отказа в регистрации, относились либо к представлению неполного пакета документов, необходимых для регистрации, в течение одного месяца с даты создания профсоюза, либо к тому, что внутренняя структура профсоюзов отличается от структуры, установленной статьей 3 ФЗ «О профсоюзах …». КТР также утверждает, что в то время, как ст. 8 ФЗ «О профсоюзах …» устанавливает период в один месяц для регистрации профсоюза, статья 21 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусматривает трехмесячный период. Более того, заявитель утверждает, что в соответствии с ФЗ «О профсоюзах …», профессиональный союз имеет право самостоятельно решить вопрос о том, регистрироваться ли ему в качестве юридического лица или нет, и что решение о необходимости регистрации может быть принято в любое время. Что касается внутренней структуры профсоюза, то заявитель ссылается на ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях», которая позволяет некоммерческим организациям образовывать такие структурные подразделения, как филиалы и представительства. Заявитель далее поясняет, что перечень документов, необходимых для представления для регистрации, установлен ст. 8 ФЗ «О профсоюзах …», однако вопреки этой статье органы Министерства юстиции требуют представления документов, перечисленных в нормативных актах самого Министерства. В заключение КТР указывает, что органы Минюста, следуя Правилам рассмотрения заявлений о государственной регистрации некоммерческих организаций, могут рекомендовать заявителю – профсоюзу устранить нарушения, обнаруженные в его учредительных документах. КТР делает вывод, что в результате профсоюзу невозможно пройти регистрацию без устранения выявленных нарушений.

Вмешательство государственных властей в деятельность профсоюза и нарушение права профсоюза свободно разрабатывать свой устав

1237. КТР утверждает, что существование законодательных положений, гарантирующих независимость профсоюзов, еще не гарантирует их применение на практике. Заявитель приводит один пример вмешательства в деятельность профсоюзов. По его утверждению, администрация Голутвинской дистанции станции Раменское МЖД пыталась применить давление по отношению к членам Профсоюза работников железных дорог (далее - ПРЖД). После ряда неудачных попыток администрации заставить профсоюз прекратить свою деятельность давление стала оказывать и прокуратура. 31 июля 1998 г. Моковско-Рязанский Транспортный прокурор обратился в Раменский народный суд Московской области с требованием признать Устав ПРЖД Голутвинской дистанции недействительным. Суд обязал профсоюз внести дополнения в его Устав. В результате не прекращавшегося давления со стороны администрации и правоохранительных органов, ПРЖД прекратил свое существование.

Запрет проводить забастовки на железнодорожном транспорте

1238. По мнению КТР, Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте» лишает всех работников железнодорожного транспорта права на забастовку. Этот запрет касается всех категорий работников железнодорожного транспорта, независимо от того, приведет ли остановка ими работы к очевидной и неизбежной угрозе жизни людей, их личной безопасности или здоровью населения. Закон предусматривает возможность наложения дисциплинарного взыскания за остановку работы.

1239. В качестве альтернативной процедуры Федеральный закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» предусматривает обращение к Президенту Российской Федерации, который должен принять решение по спору в течение десяти дней. По заявлению истца, эта процедура не является эффективной, так как на практике споры рассматривают конкретные федеральные органы исполнительной власти. В случае железнодорожного транспорта таким органом является МПС, которое в связи с его прямым интересом в деле, не способно объективно рассмотреть возникший спор. Заявитель ссылается на конкретную ситуацию в 1997 году, когда в результате отказа работодателя начать процедуру коллективных переговоров возник коллективный трудовой спор, и РПЛБЖ обратился к Президенту РФ с просьбой его урегулировать. Однако это обращение было передано на рассмотрение Правительству РФ и затем – Министерству путей сообщения и Министерству труда и социального развития.

Фаворитизм и дискриминация в отношении конкретных профсоюзных организаций

1240. Заявитель утверждает, что несмотря на положения статьи 2 Федерального закона «О профсоюзах…», закрепляющей равенство прав всех профессиональных союзов, на практике эта норма не только не соблюдается, но и неравенство профсоюзов дозволяется другими законодательными актами, которые предоставляют специальные преимущества профсоюзу, удобному для МПС. Так, заявитель ссылается на Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте» от 20 июля 1995 года, который уполномочил Правительство РФ определить порядок и условия бесплатного проезда на железнодорожном транспорте работников предприятий и учреждений железнодорожного транспорта. 24 июня 1996 г. Правительство РФ приняло Постановление, согласно которому право на получение бесплатных разовых билетов по личным надобностям имели штатные работники профсоюзных организаций, действующих на федеральном железнодорожном транспорте. На основе этого Постановления МПС утвердило Правила предоставления бесплатных проездных билетов работникам федерального железнодорожного транспорта. Несмотря на то, что на федеральном железнодорожном транспорте действовали несколько профессиональных союзов, только работникам Роспрофжел выдавались билеты. КТР заявляет, что, проводя такую политику, Министерство путей сообщения поддерживало монопольное положение Роспрофжел. КТР указывает, что действовавший в то время Председатель РПЛБЖ обжаловал в Верховный Суд РФ указанные Правила. Суд отказал в удовлетворении жалобы, но признал в своем решении от 23 июня 1997 г., что «РПЛБЖ также является отраслевым профсоюзом, то есть профсоюзом, действующим в одной отрасли и объединяющим работников по их профессиональным интересам. Таким образом, штатные работники этого профсоюза […] должны пользоваться правом бесплатного проезда по личным и семейным надобностям». В то же самое время Суд признал законным положение о том, что только штатные работники Роспрофжел должны иметь право на бесплатный проезд [по служебным целям – добавл. переводчика]. Отказ администрации предоставить билеты работникам РПЛБЖ [на служебные поездки] неоднократно обжаловался. В октябре 1998 г. Железнодорожный городской суд признал незаконным отказ предоставить право бесплатного пользования железнодорожным транспортом председателю РПЛБЖ. Однако это решение было позже обжаловано и отменено.

1241. 22 сентября 1999 г. Правительство РФ дополнило Постановление от 24 июня 1996 г. В соответствии с дополнениями, только штатные работники Роспрофжел могли пользоваться правом бесплатного проезда на транспорте по личным и семейным надобностям. Таким образом, администрации организаций ж/д транспорта получили правовые основания для отказа в предоставлении бесплатных билетов штатным работникам РПЛБЖ. Указанные изменения были обжалованы в суд, но безрезультатно. 21 июля 2000 г. Председатель территориальной организации РПЛБЖ обратился к Правительству РФ с просьбой внести изменения в указанное Постановление с тем, чтобы отменить преимущества, данные только одному профсоюзу. Эта просьба была передана МПС, которое не обнаружило никаких нарушений Конвенций МОТ. 26 апреля 2001 г. РПЛБЖ обратился к Президенту Российской Федерации с просьбой разрешить возникший вопрос и устранить дискриминацию. Это обращение также было передано на рассмотрение Министерству путей сообщения, но до даты направления настоящей жалобы заинтересованный профсоюз не получил никакого ответа.

В. Ответ Правительства.

1. 1242. В сообщениях от 5 сентября 2003 года и от 1 марта 2005 года Правительство объясняет, что социально-трудовые отношения между работниками и их представителями, с одной стороны, и работодателями и их представителями с другой стороны, регулируются Трудовым кодексом. Проект указанного кодекса обсуждался согласительной комиссией, в которую входили представители общероссийских организаций профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и других общественных организаций.

1. Далее Правительство отмечает, что в соответствии со статьей 29 Трудового кодекса, работники могут быть представлены в социальном партнёрстве профессиональными союзами и их объединениями или иными профсоюзными организациями, предусмотренными уставами общероссийских профсоюзов, или, в случаях, предусмотренных законом, иными представителями, выбранными работниками на общем собрании (ст. 31 Трудового кодекса). Участие иных представителей наряду с представителями первичных профсоюзных организаций возможно только на уровне предприятия и только для целей ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективного договора, осуществления контроля за его выполнением, а также при осуществлении права на участие в управлении организацией и рассмотрении трудовых споров работников с работодателем.

1. В случае если в организации действует несколько первичных профсоюзных организаций, каждая из них имеет право быть представленной в едином представительном органе, формируемом для целей ведения коллективных переговоров по принципу пропорционального представительства. Право ведения коллективных переговоров и подписания коллективного договора от имени всех работников предоставляется профсоюзу большинства только в случае отсутствия соглашения о формировании единого представительного органа. В этом случае профсоюзы меньшинства сохраняют право быть представленными в едином представительном органе до момента подписания коллективного договора. Эта процедура предусмотрена статьей 37 Трудового кодекса.

1. Что касается профсоюзов более высокого уровня, то статья 36 (ч. 2)* Трудового кодекса гласит, что профсоюзы и их объединения имеют право участвовать в коллективных переговорах на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, отрасли или территории. Если на определённом уровне существуют несколько профсоюзов, каждый из них имеет право быть представленным в едином представительном органе, созданном для целей ведения коллективных переговоров на основе пропорционального представительства. Право вести коллективные переговоры предоставляется профсоюзу большинства только при отсутствии соглашения о формировании единого представительного органа. Соглашения могут заключаться для защиты интересов определенных профессиональных групп и отражения специфики регулирования их труда и могут заключаться на любом уровне социального партнёрства.

1. Что касается разногласий между различными профсоюзами по вопросам, связанным с их представительством, то Правительство отмечает, что это является внутренним делом профсоюзов, в которое ему не следует вмешиваться.

1. В своём обращении от 1 марта 2005 года Правительство отмечает, что в результате административной реформы произошли значительные изменения в структуре транспортного сектора. Министерство транспорта, которое было образовано Указом Президента РФ № 649 от 20 мая 2004 года, не является участником отраслевых тарифных соглашений и не надзирает за процессом выполнения такого рода соглашений. Реорганизация федеральных железных дорог привела к созданию единой транспортной компании – коммерческой организации Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»), которое является единственным работодателем в данном секторе. Московская железная дорога является его филиалом. Правительство отмечает, что РПЛБЖ направил огромное число жалоб на Московскую железную дорогу по поводу не соблюдения принципов социального партнёрства. По мнению Правительства, позиция РПЛБЖ была бы более конструктивна, если бы он стремился решать возникшие на местном уровне споры в сотрудничестве с Московской железной дорогой и ОАО «РЖД». Далее Правительство отмечает, что первая конференция работников ОАО «РЖД» была проведена 21 октября 2004 года. Делегаты одобрили Генеральный Коллективный договор на 2005 год, который повышает уровень социальной защиты работников железных дорог. Этот договор распространяется на всех работников независимо от их членства в том или ином профсоюзе. Среди других социальных льгот Договор предусматривает право приобретения одноразового бесплатного ж/д билета для личного пользования.

1. Относительно права на проведение забастовок Правительство отмечает, что такое право признаётся Конституцией РФ. Право на проведение забастовок как средство разрешения коллективных трудовых споров разрешено статьей 409 Трудового кодекса. Статьи 400 - 415 регулируют проведение забастовки. Далее Правительство отмечает, что поскольку решение об объявлении забастовки влияет на личные права каждого работника, такое решение должно быть согласовано на каждом предприятии собранием работников (статья 410 Трудового кодекса).

1. Федеральное законодательство устанавливает порядок и сроки для направления требований, объявления и проведения забастовки и требует выполнения необходимого минимума обязательных работ (услуг) во время забастовки. Также было принято законодательство, которое вводит ограничения права на забастовку для определённых категорий работников. Цель указанных законов – уменьшение отрицательного влияния забастовок на экономику, жизнедеятельность общества, экономическую деятельность соответствующих предприятий* и положение их работников. Цель законодательства – побудить работников и их представителей найти разрешение коллективного трудового спора посредством согласительных процедур, до объявления забастовки.

*т.е. предприятий, на которых проводятся забастовки

1. Относительно установленного законодательством ограничения права на проведение забастовки в транспортном секторе Правительство отмечает, что эти ограничения не следует рассматривать как полный запрет забастовок. Правительство объясняет, что когда профсоюз организует забастовку для разрешения коллективного трудового спора, у организаторов имеется обязательство гарантировать выполнение минимального перечня необходимых работ. В соответствии со статьей 412 Трудового кодекса и Постановлением Правительства № 901 от 17 декабря 2002 года, соответствующие перечни необходимых работ (услуг), обеспечиваемых в период проведения забастовки в транспортных организациях, были составлены по согласованию с национальными отраслевыми профсоюзами и одобрены Министерством путей сообщения (Приказ № 12 от 27 марта 2003 года, зарегистрирован Министерством юстиции 11 апреля 2003 года за № 4408) и Министерством транспорта (Приказ № 197 от 7 декабря 2002 года, зарегистрирован Министерством юстиции 6 января 2004 года за № 5379). Более того, с тем, чтобы требования трудового законодательства выполнялись в транспортной отрасли, образованное недавно Министерство транспорта разрабатывает в настоящее время перечень профессий (должностей) и работ, непосредственно связанных с транспортом. Этот перечень позволит выполнить нормы Федерального закона № 17-ФЗ от 10 января 2003 года «О железнодорожном транспорте Российской Федерации», который устанавливает порядок признания забастовки на железнодорожном транспорте незаконной.

С. Заключения Комитета.

1251. Комитет принимает к сведению, что заявитель в настоящем деле ссылается на нарушение профсоюзных прав РПЛБЖ и, в частности, на не проведение консультаций с представителями работников в процессе принятия решений, влияющих на трудовые права работников; отказ вести коллективные переговоры; отказ в регистрации вновь образованных профсоюзных организаций и отказ в регистрации изменений, вносимых в учредительные документы действующих; вмешательство государственных властей в деятельность профсоюза и нарушение права заявителя свободно вырабатывать свой устав; запрет забастовок; фаворитизм по отношению ко второму профсоюзу (Роспрофжел) и дискриминация всех других профсоюзов, существующих на железнодорожном транспорте. Комитет отмечает, что комментарии Правительства ограничены замечаниями общего порядка.

Не проведение консультаций с представителями работников по вопросам, затрагивающих социально-трудовые права работников.

1. По первому пункту жалобы Комитет отмечает, что заявитель в большей степени ссылается на не проведение с ним консультаций по принятой Правительством РФ Программе структурной реформы железнодорожного транспорта, затрагивающей социально-трудовые права работников, несмотря на многочисленные обращения РПЛБЖ с просьбой разрешить ему участие в заседаниях, на которых рассматривались вопросы указанной реформы. Более того, заявитель утверждает, что на предприятиях железнодорожного транспорта имеется практика проведения консультаций только с Роспрофжел. Более того, как только администрация принимает тот или иной документ, РПЛБЖ не имеет возможности ознакомиться с этим документом.

1. Комитет обращает внимание на заявление Правительства о том, что на самом деле консультации с профсоюзами проводятся, так, в качестве примера, Правительство сослалось на то, что проект Трудового кодекса обсуждался комиссией, в которую входили представители общероссийских профсоюзов.

1. Комитет подчеркивает важность полномасштабных и откровенных консультаций по любым вопросам или законопроектам, затрагивающим права профсоюзов. Комитет считает необходимым сослаться на Рекомендацию № 113 о консультациях и сотрудничестве между государственными властями и организациями работодателей и работников в отраслевом и в национальном масштабе, 1960 года, § 1 которой предусматривает, что должны приниматься меры для содействия эффективным консультациям и сотрудничеству между государственными органами власти и организациями работодателей и работников без какой-либо дискриминации против этих организаций. В соответствии с § 5 данной Рекомендации, такие консультации и сотрудничество должны быть направлены на обеспечение того, чтобы компетентные государственные органы власти соответствующим образом запрашивали мнение этих организаций и обращались к ним за советами и помощью, в частности при подготовке и применении законодательных актов, затрагивающих их интересы (см. Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов, перевод четвертого издания, 1996, параграфы 927 и 928; далее - Сборник). Комитет далее ссылается на Рекомендацию о представителях работников № 143 1971 г., § 16 которой гласит, что администрация предприятия должна предоставлять представителям работников … такую информацию, которая может быть необходима для выполнения их функций. Таким образом, Комитет просит Правительство принять меры с тем, чтобы обеспечить действительную возможность участия профсоюзов в консультациях по любым вопросам и предлагаемому законодательству, затрагивающим права работников, которых они представляют. Комитет также обращается к Правительству с просьбой обеспечить доступ профсоюзов к информации, затрагивающей права работников, которых они представляют. Комитет просит Правительство информировать его в дальнейшем по данному вопросу.

Отказ вести коллективные переговоры.

1. Комитет принимает к сведению утверждение заявителя о том, что российское законодательство не отводит исключительную роль по заключению коллективных договоров наиболее представительному профсоюзу; оно признаёт это право за всеми профсоюзами. Как утверждает истец, этот вывод следует из статьи 6 Федерального Закона «О коллективных договорах» от 11 марта 1992 года, согласно которой, в случае если в организации, или на федеральном, отраслевом, профессиональном и других уровнях, существует несколько представителей работников, каждому из них предоставляется право на ведение переговоров от имени объединяемых им членов профсоюза или представляемых им работников. Комитет далее принимает к сведению утверждение заявителя о том, что несмотря на многочисленные требования провести коллективные переговоры с целью включить в коллективный договор положения, отражающие особые условия работы локомотивных бригад, и несмотря на многочисленные жалобы в соответствующие инстанции, руководство предприятий железнодорожного транспорта, включая Московскую железную дорогу, отказывалось вести коллективные переговоры с РПЛБЖ. Заявитель утверждает, что другой профсоюз, Роспрофжел, постоянно отказывается формировать единый представительный орган с РПЛБЖ с целью ведения коллективных переговоров. Комитет также принимает к сведению аналогичные утверждения заявителя и о коллективных переговорах на отраслевом уровне.

1. Комитет принимает к сведению ссылку Правительства на статью 37 Трудового кодекса, согласно которой в случае если на уровне одного предприятия существуют несколько первичных профсоюзных организаций, каждая из них имеет право быть представленной в едином представительном органе, формируемом для ведения коллективных переговоров по принципу пропорционального представительства. Право ведения коллективных переговоров и подписание коллективного договора от всех работников предоставляется профсоюзу большинства только в случае отсутствия соглашения о формировании единого представительного органа. В этом случае профсоюзы меньшинства сохраняют право направить своих представителей в единый представительный орган до момента подписания коллективного договора. В случае если несколько профсоюзов существует на более высоком уровне социального партнерства (уровень Российской Федерации, субъекта РФ, отрасли или территории), каждый из них имеет право быть представленным в едином представительном органе, формируемом для ведения коллективных переговоров по принципу пропорционального представительства. Право вести коллективные переговоры предоставляется профсоюзу большинства только в случае отсутствия соглашения о формировании единого представительного органа. Соглашения могут заключаться с целью защиты специфических интересов определенных профессиональных групп и отражения специфики регулирования их труда и могут заключаться на любом уровне социального партнерства. Что касается разногласий между различными профсоюзными организациями по вопросам, связанным с их представительством, то Правительство отмечает, что это является внутренним делом профсоюза, в которое Правительство не должно вмешиваться. Комитет принимает к сведению предоставленную Правительством информацию о недавней реструктуризации в транспортной отрасли и образованию компании «Российские железные дороги». Правительство далее заявляет, что в компании «Российские железные дороги» был заключен на 2005 год Генеральный Коллективный договор, который распространяется на всех работников.

1. Комитет отмечает, что за период, прошедший с момента подачи жалобы, был принят новый Трудовой Кодекс, который регулирует порядок ведения коллективных переговоров. Комитет напоминает, что он уже анализировал формулировку статьи 37 Трудового кодекса в делах № 2216 и № 2251. При рассмотрении указанных дел Комитет пришел к выводу, что в соответствии со статьей 37 (5), на уровне организации защита предоставляется путем сохранения за другими первичными профсоюзными организациями возможности участия в коллективных переговорах в любое время в дальнейшем. Комитет также считает, что покровительствующий подход к наиболее представительному профсоюзу в процессе ведения коллективных переговоров на уровне организации или более высоком уровне не является не совместимым с Конвенцией № 98 (см. 332-ой Доклад, дело № 2216, § 907 и 333-ий Доклад, дело № 2251, § 979). Комитет также с интересом отмечает факт заключения Генерального Коллективного договора, который распространяется на всех работников железных дорог.

1. Комитет принимает к сведению утверждение заявителя о том, что РПЛБЖ объединяет более 3 500 работников и имеет статус общероссийского профсоюза. В то время как Комитету по-прежнему не ясно, объединяют ли первичные профсоюзные организации РПЛБЖ большинство работников как в отрасли в целом, так и на тех организациях ж/д транспорта, администрации которых отказались вести коллективные переговоры с представителями РПЛБЖ, Комитет напоминает о важности обязательства добросовестного ведения переговоров с целью гармоничного развития трудовых отношений (см. Сборник, § 814).

1. Комитет принимает к сведению заявление истца о том, что органы юстиции отказывают как в регистрации вновь образованных организаций РПЛБЖ, так и в регистрации изменений, вносимых в уставы существующих профсоюзов. В частности, КТР ссылается на следующие случаи отказа в регистрации: Главное управление Министерства юстиции по г. Москве дважды отказало в регистрации Межрегиональному Объединению профсоюзов Московской железной дороги; в регистрации также было отказано Территориальной Организации РПЛБЖ на Московской железной дороге и дважды было отказано в регистрации первичной профсоюзной организации РПЛБЖ локомотивного депо Узловая МЖД. КТР сообщает, что причины, на которые государственные органы ссылались для отказа в регистрации, относятся либо к неспособности предоставить на рассмотрение все документы в течение месяца со дня образования профсоюза либо к тому факту, что внутренняя структура профсоюзов отличается от структуры, предусмотренной статьей 3 Федерального закона «О профсоюзах…». КТР констатирует, что несмотря на то, что статья 8 Федерального закона «О профсоюзах…» устанавливает месячный срок для государственной регистрации профсоюза, статья 21 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусматривает срок в три месяца. Более того, заявитель утверждает, что в соответствии с ФЗ «О профсоюзах …», профессиональный союз имеет право самостоятельно решить вопрос о том, регистрироваться ли ему в качестве юридического лица или нет, и что решение о необходимости регистрации может быть принято в любое время. Что касается внутренней структуры профсоюза, то заявитель ссылается на ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях», которая позволяет некоммерческим организациям образовывать такие структурные подразделения, как филиалы и представительства. Заявитель далее поясняет, что перечень документов, необходимых для представления для государственной регистрации, установлен ст. 8 ФЗ «О профсоюзах …», однако вопреки этой статье органы Министерства юстиции требуют представления документов, перечисленных в нормативных актах самого Министерства. В заключение КТР указывает, что органы Минюста, следуя Правилам рассмотрения заявлений о государственной регистрации некоммерческих организаций, могут рекомендовать заявителю – профсоюзу устранить нарушения, обнаруженные в его учредительных документах. КТР делает вывод, что в результате профсоюзу невозможно пройти регистрацию без устранения указанных нарушений.

1. Комитет отмечает, что Правительство не представило никаких комментариев по вышеизложенным заявлениям.

1. Комитет напоминает, что государства – члены могут предусмотреть такие формальности в своем законодательстве, которые представляются необходимыми для обеспечения нормального функционирования профессиональных организаций. Такие формальности совместимы с положениями Конвенции № 87, но естественно только при условии, что такое регулирование не умаляет гарантии, предоставляемые Конвенцией. Комитет считает, что временные рамки для регистрации организации сроком в один месяц являются допустимыми. Относительно структурной организации профсоюзов, Комитет приходит к выводу, что эта часть жалобы КТР не ясна. Комитет, таким образом, не может принять заключение по этому вопросу. В заключение, по вопросу о документах, необходимых для регистрации профсоюза, Комитет принимает к сведению указание КТР о том, что в случае если в регистрации отказано по причине отсутствия всех необходимых документов, органы Министерства юстиции, следуя Правилам рассмотрения заявлений о государственной регистрации некоммерческих организаций, могут рекомендовать профсоюзу – заявителю устранить выявленные нарушения в его учредительных документах. Комитет считает, что данный подход следует линии Конвенции № 87.

1. Что касается конкретных случаев отказа в регистрации профсоюзов, упомянутых в жалобе, то Комитет обращается к Правительству с просьбой привести причины таковых.

1. Комитет отмечает, что КТР ссылается на один конкретный пример предполагаемого вмешательства в деятельность профсоюза. КТР заявляет, что администрация Голутвинской дистанции станции Раменское МЖД пыталась оказать давление на членов Профсоюза работников железных дорог (далее - ПРЖД). После ряда неудачных попыток администрации заставить профсоюз прекратить свою деятельность давление стала оказывать и прокуратура. 31 июля 1998 г. Моковско-Рязанский Транспортный прокурор обратился в Раменский народный суд Московской области с требованием признать Устав ПРЖД Голутвинской дистанции недействительным. Суд обязал профсоюз внести дополнения в его Устав. В результате не прекращавшегося давления со стороны администрации и правоохранительных органов, ПРЖД прекратил свое существование.

1. Комитет отмечает, что по данным заявлениям Правительство не предоставило информации.

1. Принимая во внимание, что давление, оказываемое на работников, может быть неофициальным способом повлиять на их членство в профсоюзе, и то, что Правительством не было предоставлено комментариев по данному вопросу, Комитет обращается к Правительству с настоятельной просьбой незамедлительно провести независимое расследование по заявлению о давлении на ПРЖД станции Раменское МЖД и вмешательстве администрации предприятия и государственных властей в его деятельность и информировать Комитет о развитии ситуации.

1. Комитет обращает внимание на заявление КТР о том, что Федеральный закон «О Федеральном железнодорожном транспорте» лишает работников железной дороги права на проведение забастовки. Этот запрет касается всех категорий работников железной дороги независимо от того, приведет ли остановка работы к опасности для жизни людей, угрозе их личной безопасности и здоровья всего населения или его части. Закон предусматривает наложение дисциплинарного взыскания за остановку работы. Заявитель далее объясняет, что в качестве альтернативной процедуры Федеральный закон «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» предусматривает обращение к Президенту Российской Федерации, который должен принять решение по спору в течение десяти дней. По заявлению истца, эта процедура не является эффективной, так как на практике споры рассматривают конкретные федеральные органы исполнительной власти. В случае железнодорожного транспорта таким органом является МПС, которое в связи с его прямым интересом в деле, не способно объективно рассмотреть возникший спор. Заявитель ссылается на конкретную ситуацию в 1997 году, когда в результате отказа работодателя начать процедуру коллективных переговоров возник коллективный трудовой спор, и РПЛБЖ обратился к Президенту РФ с просьбой его урегулировать. Однако это обращение было передано на рассмотрение Правительству РФ и затем – Министерству путей сообщения и Министерству труда и социального развития.

1. Комитет принимает во внимание утверждение Правительства общего порядка о том, что право на проведение забастовки признано Конституцией РФ. Право на проведение забастовки как средства разрешения коллективных трудовых споров разрешено статьей 409 Трудового кодекса. Правительство далее указывает, что федеральное законодательство определяет порядок и сроки для направления требований, объявления и проведения забастовки, и утверждает, что во время проведения забастовки должен обеспечиваться минимум необходимых работ (услуг). Также было принято законодательство, которое вводит ограничения права на забастовку для определённых категорий работников. Цель указанных законов – уменьшение отрицательного влияния забастовок на экономику, жизнедеятельность общества, экономическую деятельность соответствующих предприятий* и положение их работников. Цель законодательства – побудить работников и их представителей найти разрешение коллективного трудового спора посредством согласительных процедур, прежде чем прибегнуть к забастовке.

*т.е. предприятий, на которых проводятся забастовки

Комитет далее принимает к сведению, что в своем последнем сообщении Правительство указывает на то, что нет общего запрета на проведение забастовок в отрасли транспорта и что организаторы забастовки обязаны обеспечить минимум необходимых работ в случае забастовки. Правительство ссылается на следующие положения законодательства: статью 412 Трудового кодекса, Постановление Правительства № 901 от 17 декабря 2002 года, Приказ МПС № 12 от 27 марта 2003 года, и Приказ Министерства транспорта № 197 от 7 декабря 2002 года, устанавливающие перечень необходимых работ, которые должны выполняться во время забастовки в транспортном секторе, а также ссылается на Федеральный закон № 17-ФЗ от 10 января 2003 года «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

1. Комитет напоминает, что он уже анализировал заявление относительно ограничений на проведение забастовок, установленных для железнодорожных работников в деле № 2251. При рассмотрении того дела, Комитет напомнил, что право на проведение забастовки может быть ограничено или запрещено: (1) на государственной службе только для государственных служащих, осуществляющих властные полномочия от имени государства; (2) в жизненно важных службах в строгом значении этого термина (т.е. в службах, прекращение деятельности которых может вызвать угрозу для жизни людей, для их личной безопасности или для здоровья всего населения или его части); и (3) в случае острого национального кризиса в стране (см. Сборник, ор. сit., § § 526, 527). Комитет указал, что железнодорожный транспорт не относится к жизненно важным службам в строгом значении этого термина, и поэтому обратился к Правительству с просьбой внести изменения в законодательство с тем, чтобы обеспечить право работникам железной дороги на проведение забастовки (см. 333-ий Доклад, § § 992 и 993). Комитет отмечает, что за период, прошедший с даты рассмотрения дела № 2251, был принят новый закон о железнодорожном транспорте - Федеральный закон № 17-ФЗ от 10 января 2003 года. В силу статьи 26 указанного Закона, забастовка как средство разрешения коллективных споров работниками железных дорог, деятельность которых связана с движением поездов, маневровыми работами, с обслуживанием пассажиров и перевозкой грузов, перечень которых определяется федеральным законом, являются незаконной и не допускается. С другой стороны, Правительство также ссылается на нормы Трудового кодекса об установлении минимума необходимых работ и на постановления и приказы, устанавливающие перечни работ, подлежащих обеспечению в период проведения забастовки на транспорте, которые были утверждены по согласованию с национальными отраслевыми профсоюзами. Учитывая данные обстоятельства, Комитет просит Правительство внести дополнения в статью 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте» с тем, чтобы привести ее в соответствие с названными выше в данном пункте принципами, а также с очевидно существующей практикой, сложившейся на основании норм ТК РФ о минимуме необходимых работ, на которую ссылалось Правительство. Комитет просит Правительство информировать его о развитии ситуации по этому вопросу.

1. Относительно вопроса о разрешении коллективных трудовых споров, в случае если право на забастовку подвергается ограничению или запрету, Комитет отмечает, что новый Трудовой кодекс имеет приоритет перед Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». Комитет, тем не менее, отмечает, что статья 413 Трудового кодекса предусматривает, что решения по указанным коллективным трудовым спорам принимаются Правительством Российской Федерации. В этом отношении Комитет напоминает, что в случае если право на забастовку подвергается ограничениям или запрету, работникам, которые лишаются таким образом основного способа защиты своих социально-экономических и профессиональных интересов, должна быть предоставлена защита в виде компенсации, каковой может являться, например, согласительные и посреднические процедуры, ведущие, в случае безвыходного положения, в арбитражные структуры, которые должны обеспечить необходимые гарантии быстрого и объективного рассмотрения спора (см. Сборник,параграфы 546 и 547). Комитет, таким образом, обращается к Правительству с просьбой внести изменения в законодательство страны с тем, чтобы обеспечить в данных случаях возможность разрешения любого разногласия, касающегося коллективного договора, не Правительством РФ, а независимым органом. Комитет просит Правительство держать его в курсе по этому вопросу.

1. Комитет отмечает заявление истца, что согласно Постановлению Правительства от 24 июня 1996 года, с изменениями от 22 сентября 1999 года, только штатные работники Роспрофжел имеют право на бесплатный проезд на ж/д транспорте по личным и семейным надобностям. Заявитель утверждает, что такое предпочтение по отношению к Роспрофжел уситивает политику МПС по поддержанию профсоюзной монополии в транспортном секторе.

1. Комитет отмечает, что по утверждению Правительства, новый коллективный договор на 2005 год предоставляет работникам право на разовый бесплатный билет для личного пользования.

1. Комитет понимает, что хотя рассматриваемые льготы не имеют как таковые отношения к осуществлению профсоюзной деятельности должностными лицами профсоюза, указанное преимущество, установленное для Роспрофжел законодательством, может создавать впечатление явного предпочтения Роспрофжел властями. Комитет считает, что благоприятствуя или неблагоприятствуя определенной организации в сравнении с другими, Правительство может повлиять на выбор работников относительно членства в той или иной профсоюзной организации. Более этого, Правительство, которое действует подобным образом намеренно, нарушает принцип, закрепленный Конвенцией № 87, в соответствии с которым государственные власти должны воздерживаться от любого вмешательства, которое ограничило бы права, предусмотренные настоящей Конвенцией или препятствовало бы их законному осуществлению; более косвенным образом оно также нарушило бы принцип, гласящий, что национальный закон не должен затруднять осуществление гарантий и не должен применяться таким образом, чтобы затруднять осуществление гарантий, предоставляемых Конвенцией. Представляется желательным, чтобы, если Правительство желает предоставить некоторые льготы профсоюзным организациям, все они при этом получали равные льготы (см. Сборник § 304). Комитет просит Правительство указать, были ли отменены в связи с проводимой реформой на ж/д транспорте и введением в действие нового Коллективного договора положения Постановления от 24 июня 1996 года (с изменениями от 22 сентября 1999 года) касающиеся привилегий, предоставляемых должностным лицам Роспрофжел.

Рекомендации Комитета

1273. В свете вышеуказанных заключений, Комитет обращается к Административному Совету с просьбой одобрить следующие рекомендации:

(а) Комитет сожалеет, что, несмотря на прошедшее с момента подачи жалобы время, Правительство не ответило на большую часть заявлений. Комитет настоятельно просит Правительство проявлять в будущем большую готовность к сотрудничеству.

(b) Комитет просит Правительство принять меры к тому, чтобы обеспечить на практике возможность участия профсоюзов в консультациях по любым вопросам или предлагаемому законодательству, затрагивающим права работников, которых они представляют, и информировать Комитет о развитии ситуации по этому вопросу.

(c) Комитет просит Правительство обеспечить доступ профсоюзов к информации, касающейся прав работников, которых они представляют, и держать Комитет в курсе в этом отношении.

(d) Комитет напоминает о значении, которое он придаёт обязательствам вести переговоры добросовестным образом, ради поддержания гармоничного развития трудовых отношений.

(e) Комитет просит Правительство указать причины отказа в регистрации Межрегионального Объединения профсоюзов Московской железной дороги, территориальной организации РПЛБЖ на Московской железной дороге и первичной профсоюзной организации Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников локомотивного депо Узловая Московской железной дороги.

(f) Памятуя, что давление, оказываемое на трудящихся, может оказаться неформальным способом влияния на их членство в профсоюзах, Комитет просит Правительство безотлагательно провести независимое расследование заявления об оказании давления и вмешательства администрации предприятий и властей в отношении Профсоюза железнодорожных работников станции Раменское Московской железной дороги, и держать Комитет в курсе в этом отношении.

(g) Комитет просит Правительство внести изменения в статью 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте» таким образом, чтобы обеспечить право железнодорожников на забастовку, и чтобы указанный Закон соответствовал нормам Трудового кодекса об оказании минимальных услуг и держать Комитет в курсе в этом отношении.

(h) Комитет просит Правительство внести изменения в законодательство таким образом, чтобы гарантировать, что в случаях, когда право на забастовку ограничивается или подвергается запрету, любые разногласия в отношении коллективного договора урегулировались бы независимым органом, а не Правительством, и держать Комитет в курсе в отношении мер, принятых или предусмотренных в этом отношении.

(i) Комитет просит Правительство указать, были ли положения Постановления от 24 июня 1996 г. (с изменениями от 22 сентября 1999 г.), наделяющие привилегиями официальных лиц РОСПРОФЖЕЛ, отменены в связи с реформой, проводимой в транспортной отрасли, и вступлением в силу нового коллективного договора

Неофициальный перевод осуществлен

Гвоздицких Анной, юристом Центра социально-трудовых прав